Quelle: Blätter 1968 Heft 01 (Januar)


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       Dokumente zum Zeitgeschehen
       
       WORTLAUT DER STELLUNGNAHME VON PROF. DR. GÜNTER DÜRIG
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       ZUR WAHLRECHTSREFORM
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       Im Zusammenhang  der Vorarbeiten für eine Änderung des Wahlrechts
       zum Bundestag  hat der  Bundesminister des Innern im Februar 1967
       einen Beirat  für Fragen der Wahlrechtsreform berufen. Dem Beirat
       gehörten folgende  Mitglieder an: Dr. Theodor Eschenburg, Staats-
       rat, Professor  für wissenschaftliche  Politik an der Universität
       Tübingen (Vorsitzender);  Dr. Ulrich  Scheuner, Professor des öf-
       fentlichen Rechts  in Bonn  (Stellvertretender Vorsitzender); Dr.
       Günter Dürig,  Professor für  öffentliches Recht in Tübingen; Dr.
       Thomas  Ellwein,  Professor  für  politische  Bildung  in  Frank-
       furt/Main; Dr.  Wilhelm Hennis,  Professor für  wissenschaftliche
       Politik und  Soziologie in  Freiburg/Breisgau; Dr.  Ferdinand  A.
       Hermens, Professor für politische Wissenschaft in Köln; Dr. Erwin
       K. Scheuch, Professor für Soziologie in Köln.
       Der Beirat hat sich für das relative Mehrheitswahlrecht in seiner
       einfachen Form  entschieden (Wahl in Einerwahlkreisen). Professor
       Dr. Dürig, Mitverfasser des Kommentars zum Grundgesetz (Maunz-Dü-
       rig), der  sich als  einziger der  insgesamt sieben Gutachter der
       Empfehlung nicht anschließen konnte, hat in einem Votum seine ab-
       weichende Stellungnahme kurz begründet. Wenngleich zu der von der
       CDU/CSU beabsichtigten  Änderung des  Wahlrechts substantiell er-
       heblich mehr  zu sagen wäre, halten wir die Ausführungen von Pro-
       fessor Dr.  Dürig zu  diesem wichtigen innenpolitischen Thema für
       beachtenswert. D. Red.
       
       Betr.: Wissenschaftlicher Beirat für Fragen der Wahlrechtsreform
       Abweichende Stellungnahme zum Hauptvorschlag
       Die Einführung  des Mehrheitswahlrechts  kann angesichts des gel-
       tenden bewährten  "personalisierten  Verhältniswahlrechts"  nicht
       empfohlen werden.  Diese vom  Hauptvorschlag abweichende  Meinung
       wird kurz wie folgt begründet:
       1) Der Hauptvorschlag  konfrontiert die  politischen Organe nicht
       deutlich genug im Sinne einer wirklichen "Entscheidungshilfe" mit
       der Kernfrage,  vor der  sie stehen.  Es kann  sich im Jahre 1968
       nicht mehr  darum handeln,  zum wiederholten Male das Verhältnis-
       wahlsystem und  das Mehrheitswahlsystem  miteinander zu  verglei-
       chen, um  dann das eine oder das andere nach noch so sorgfältiger
       Abwägung als  "besser" zu  benoten. Es geht heute zunächst einmal
       darum, ob  überhaupt ein  in das Bewußtsein der Bevölkerung inte-
       griertes Verhältniswahlsystem in ein Mehrheitswahlrecht umkehrbar
       (reversibel) ist.  Das hat  nur am Rande mit "Tradition eines Sy-
       stems" zu  tun. In  Wirklichkeit geht es um das sehr aktuelle und
       virulente politische  Bewußtsein des  Aktivbürgers, der weiß, daß
       seine Stimme beim bekannten und durch erstaunlich hohe Wahlbetei-
       ligung akzeptierten  Verhältniswahlrecht nicht nur Zählwert, son-
       dern auch Erfolgswert hat.
       2) Für den  vom Hauptvorschlag  empfohlenen Umkehrungsprozeß gibt
       es keinen einzigen brauchbaren empirischen Beleg. Diese Feststel-
       lung ist  nötig, weil in den letzten Jahren gerade die Sozialwis-
       senschaften die  Führung in  der das  Mehrheitswahlsystem  befür-
       wortenden Reformdebatte übernommen haben.
       3) Ohne systemimmanente sozialwissenschaftliche Bedenken wird so-
       gar auf  die empirische  Überprüfung einer  ganz bestimmten Wahl-
       kreisneuteilung als  Bestandteil des  Hauptvotums verzichtet, ob-
       wohl natürlich das Schneiden der Wahlkreise beim Mehrheitswahlsy-
       stem für  die Resultate  schlechterdings  entscheidend  ist.  Die
       Wahlrechtswissenschaft gerät  in den  Bereich ungeschützter  Pro-
       gnose, wenn  sie laufend  mit hypothetischem  "Spielmaterial" von
       Zahlen arbeitet und arbeiten muß.
       4) Gewiß dagegen,  weil zum Begriff des Mehrheitswahlrechts gehö-
       rend, ist  bei diesem System die typische Trennung und Verzerrung
       von Zählwert  und Erfolgswert der Wählerstimme. Das ist eine Zer-
       reißprobe innerhalb  der  grundrechtlichen  Wahlrechtsgleichheit.
       Selbstverständlich ist  es nicht  a priori "ungerecht", wenn etwa
       beim Mehrheitswahlsystem  die für  die im  Wahlkreis unterlegenen
       Bewerber abgegebenen  Stimmen unter  den Tisch  fallen; wenn  der
       prozentuale Stimmenanteil  einer Partei nicht mehr ursächlich für
       ihren Mandatsanteil  ist, usw. Mit dieser abstrakt gestellten Ge-
       rechtigkeitsfrage kommt man in der entscheidenden Beurteilung des
       vom  Hauptvorschlag  empfohlenen  Reversibilitätsprozesses  nicht
       weiter. Es  geht ausschließlich  darum, daß  dann der Bürger, der
       das Verhältniswahlrecht kennt und mitvollzogen hat, diese Gerech-
       tigkeitsfrage konkret  stellt und  die Antwort  unausweichlich am
       früheren Wahlrecht  mißt. Leider ist er dazu faktisch erst in der
       Lage, nachdem  bereits schon  einmal nach dem Mehrheitswahlsystem
       gewählt worden  ist. Daß  der Bürger, der unter dem GG seine pri-
       vate und  politische Bewußtseinslage  am materiellen Verfassungs-
       recht (Grundrechtsteil) zu orientieren gewohnt ist, diese Gerech-
       tigkeitsfrage unausweichlich stellt, belegt empirisch die Prozeß-
       flut, die schon im geltenden Recht die relativ harmlosen und den-
       noch vom  Bundesverfassungsgericht mit Recht stets sehr ernst ge-
       nommenen numerischen  Sperrklauseln ausgelöst haben. Derzeit geht
       es im  Bundeswahlrecht um  fünf Prozent. Folgt man Hermens-Unkel-
       bach als  wissenschaftlichen Hauptvertretern der Reformbestrebun-
       gen (Die  Wissenschaft und  das Wahlrecht,  1967, S.  8), so "ist
       klar, daß  eine Mehrheitswahl  - grob  gesprochen - etwa zu einer
       Vierzig-Prozent-Klausel führen würde...". Dieser Umkehrungseffekt
       durch das  Mehrheitswahlrecht ist von einer erregenden Abenteuer-
       lichkeit angesichts eines integrierten Verhältniswahlrechts, des-
       sen angeblicher Fehler bei genauer Überprüfung des Hauptvorschla-
       ges eigentlich  allein im  grundsätzlichen institutionellen Zwang
       zum Koalieren  liegt - als ob das (etwa für die Außenpolitik) et-
       was an  sich Schlechtes  und vom "empirischen Wählerwillen" stets
       Verworfenes wäre. (Es wäre sehr billig, wollte man hier die Stim-
       men zusammenstellen,  die gerade  in England - als dem Musterland
       für die Reform - derzeit eine Koalitionsregierung zur Bewältigung
       der Währungsfragen  fordern.) Dabei  muß man  sich  darüber  klar
       sein, daß  bei diesen  vierzig Prozent  der unter diese faktische
       Sperrklausel fallenden Aktivbürger die Gerechtigkeitsfrage minde-
       stens als  Fairneßfrage auch virolent bleibt, wenn das Bundesver-
       fassungsgericht zu  dem Ergebnis  kommen sollte, aus dem Grundge-
       setz lasse  sich auch eine solche Umkehrung in das Mehrheitswahl-
       system nicht  verbieten, was  übrigens etwas ganz anderes ist als
       seine gelegentlichen obiter dicta, der Gesetzgeber "hätte es ein-
       führen können".
       5) Zu der  typischen Differenzierung von Zählwert und Erfolgswert
       tritt (addierend  oder potenzierend) eine weitere typische Diffe-
       renzierung innerhalb  des Erfolgswertes  hinzu. Sie  ist  bedingt
       durch die unvermeidliche Verschiedenheit der Wahlkreisgrößen. Al-
       lein weil das Schneiden der Wahlkreise an der feststehenden Wahl-
       kreisgeometrie der Ländergrenzen halt machen muß, sind erhebliche
       (vom Hauptvorschlag  wiederum nicht  exakt durchgerechnete) soge-
       nannte "Toleranzquoten"  nötig.  Auch  das  ist  nicht  a  priori
       "ungerecht". Aber  das aus  der deutschen Historie des Mehrheits-
       wahlrechts bekannte  Trauma der "Manipulation" wird wieder im Be-
       wußtsein des  Bürgers zum  Leben erweckt;  und das für die Ergeb-
       nisse kausale  (und darum auch stets für jeden Wahlkreis gericht-
       lich anfechtbare)  "Schneiden" der  Wahlkreise wird  in Permanenz
       mit der früher erfolgten Listenverrechnung verglichen und als un-
       gerechtfertigt empfunden.  Man kann  dem Bürger  nicht entgegnen,
       das gehe  gar nicht  anders, denn  er weiß von früher, daß es (im
       Verhältniswahlrecht) anders geht.
       6) Mit dem  Mehrheitswahlsystem würde  man daher  sehenden  Auges
       zwei konkrete Gefahren schaffen:
       a) In den  "idealen" Wahlkreisen,  in denen  also wegen  halbwegs
       gleicher Erfolgschancen  die Teilnahme  an der  Wahl sinnvoll er-
       scheint, die Gefahr, daß die knapp unterlegenen Wähler die Schuld
       dem falschen  Wahlkreiszuschnitt geben und diese Einteilung nach-
       träglich gerichtlich  anfechten ("Villenviertel  kausal für  Sieg
       oder Platz");
       b) in den  "sicheren" Wahlkreisen (es wird die Mehrzahl sein) die
       konkrete Gefahr  von Apathie oder außerparlamentarischem Protest.
       Sollten sich  Apathie und  außerparlamentarischer Protest gar zu-
       sammenfinden, stehen  wir vor  einer Situation, der gegenüber die
       im Hauptvorschlag  genannten angeblichen  Nachteile des geltenden
       Wahlrechts geradezu niedlich wirken.
       7) Dennoch müßte  man natürlich  eine Wahlrechtsreform  anpacken,
       wenn sich  das geltende Wahlrecht nicht bewährt hätte. Das Gegen-
       teil ist  der Fall.  Es ist ein "personalisiertes Verhältniswahl-
       recht", das  durch die  5-Prozent-Klausel in  vertretbarem Ausmaß
       Elemente des  Mehrheitswahlrechts enthält. Es ist eine im Prinzip
       optimale Lösung,  um einerseits  das Parlament zu einem Repräsen-
       tantenhaus zu  machen ("Spiegelbild") und andererseits durch Aus-
       schaltung von  Kleinstgruppen das Parlament funktionsfähig zu er-
       halten. Insbesondere  hat das Mehrheitswahlrecht, seit der Wähler
       nach geltendem  Wahlrecht zwei Stimmen abgibt, kaum noch das aus-
       schließliche Charisma  einer "Persönlichkeitswahl"  für sich, mit
       dem sich  früher in  der Tat  trefflich gegen das Verhältniswahl-
       recht als  reines Listenwahlrecht streiten ließ. Im modernen Par-
       teienstaat würde  das Mehrheitswahlrecht  genau so viel und genau
       so wenig  zu einer  "Persönlichkeitswahl" führen  wie das jetzige
       Wahlrecht. Dieses sollte freilich insofern noch weiter personali-
       siert  werden,   als  bei  erledigten  Direktmandaten  statt  des
       Nachrückens  über   die  Liste   Nachwahlen  zu  erfolgen  hätten
       (Änderung des  Paragr. 43  BundeswahlG). Auch wird hier natürlich
       nicht behauptet,  daß im Sinne einer innerparteilichen Demokratie
       die Aufstellung  von Parteibewerbern gemäß Paragr. 22 BundeswahlG
       bereits der Stein der Weisen sei.
       In den  folgenden Ziffern  der kurzen  abweichenden Stellungnahme
       sind auswahlweise einige wichtige Punkte anzusprechen, die in der
       literarischen Diskussion entweder nicht genügend zur Kenntnis ge-
       nommen worden oder die neu sind:
       8) Leider haben  politische Spitzenkräfte  der beiden großen Par-
       teien wiederholt  zu erkennen  gegeben, daß es ein erklärtes Ziel
       der Reform  sei, radikale Gruppen auszuschalten. Im Blick auf die
       Judikatur des  Bundesverfassungsgerichts gibt es keine wirksamere
       Methode, um  das geplante Mehrheitswahlgesetz schon jetzt verfas-
       sungsrechtlich "tot"  zu machen.  Beginnend bei  BVerfGE  1,  208
       (255) und  dann in  ständiger Rechtsprechung steht das Bundesver-
       fassungsgericht auf  dem (zutreffenden) Standpunkt, daß Parteien,
       die eine politische Gefahr für die Demokratie darstellen, "nur 1)
       in dem  Verfahren des  Art. 21 Abs. 2 Satz 2 ausgeschaltet werden
       (dürfen), nicht  aber mit  Mitteln der  Wahltechnik".  Angesichts
       dieses Ausschaltungsmonopols  des  Bundesverfassungsgerichts  muß
       sogar das  Sondervotum sagen,  daß man  es den  Gegnern des Mehr-
       heitswahlsystems so leicht auch wieder nicht machen sollte, indem
       man ein  geplantes Wahlgesetz  der Sache  nach glatt als Umgehung
       dieses höchstrichterlichen Monopols abqualifizieren kann.
       9) Zum Vielparteiensystem  mag man stehen, wie man will: Nur kann
       man ein  Unwerturteil darüber  nicht aus dem Grundgesetz ablesen.
       Die Vorschriften  des Art. 21 Abs. 1 Satz 2, Art. 63 Abs. 4, Art.
       67, Art.  68 GG  sind erkennbar  nicht auf ein Zweiparteiensystem
       gemünzt. Es ist zuzugeben, daß zwar keine dieser Normen gegenüber
       einem Mehrheitswahlsystem verfassungsrechtliche Sperrwirkung hat.
       Ebenso steht  jedoch fest,  daß der Hauptvorschlag, der das Wahl-
       recht "funktional" an den Anforderungen des parlamentarischen Re-
       gierungssystems mißt,  gleich drei  Vorschriften im  Abschnitt VI
       "Die Bundesregierung" außer Funktion setzt ("obsolet" macht).
       10) Auch für  eine Aversion  gegen einen "institutionellen Zwang"
       zu Koalitionsregierungen  kann man  - vorsichtig  gesagt - jeden-
       falls nicht  das Grundgesetz  bemühen. Dabei müßte auffallen, daß
       die "kommenden  harten Zeiten",  mit denen  man futuristisch  die
       Notwendigkeit des  Mehrheitswahlrechts begründet, eigentlich Plä-
       doyers für Koalitionen sind. Man erhält als Staatsrechtler erfah-
       rungsgemäß auch  kaum eine  befriedigende Antwort,  wenn man etwa
       fragt, warum  eigentlich die  Kabinette noch "stabiler" sein sol-
       len, als  es durch das "konstruktive Mißtrauensvotum" des Art. 67
       GG bewirkt  wird; wenn man feststellt, daß die Bildung von Koali-
       tionsregierungen bei  uns eher  zu vorschnell  als zu langsam er-
       folgt; wenn  man behauptet, daß die beiden bisherigen Regierungs-
       krisen nur  am Rande  "Koalitionskrisen" waren  und auch ohne den
       Koalitionspartner eingetreten  wären. (Der  Vorschlag, im  Rahmen
       des Art.  68 GG  eine automatische Parlamentsauflösung nach einer
       bestimmten Frist  vorzusehen, falls  der Kanzler  alles schleifen
       läßt -  also weder  in den  Gesetzgebungsnotstand geht,  noch den
       Bundestag auflöst - blieb wiederum ungehört). Herauszustellen ist
       jedoch ganz  klar, daß  gerade der bestechendste Grundgedanke des
       Hauptvorschlags, der  im Sinn eines scharfen "Entweder-Oder" eine
       funktionale Trennung zwischen Regierungspartei einerseits und Op-
       position andererseits  vornehmen  will,  unter  der  Geltung  des
       Grundgesetzes gar nicht durchzuhalten ist:
       a) Wir brauchen  (anders als in England) bereits für jede noch so
       rein technische  Verfassungsänderung das Quorum einer "ad hoc-Ko-
       alition".
       b) Die Bundespolitik  ist (wiederum anders als in England) perma-
       nent auf  den Bundesrat  angewiesen. Dieses  Mitwirkungsorgan ist
       niemals die bloße Entsprechung eines klar in Regierungspartei und
       Oppositionspartei getrennten  Bundestages. (Die ganze Bundesrats-
       lösung  beruht   ja  gerade   auf  dem   Gedanken,  einen  bloßen
       "Abklatsch" des Bundestages zu vermeiden.) Soll die Bundespolitik
       nicht still  stehen, ist ein ständiges "Sich-Arrangieren" mit der
       "anderen Partei"  (den anderen  Parteien?) nötig, die in den Bun-
       desländern gesiegt  hat und  (wegen der einheitlichen Stimmabgabe
       des Landes)  im Bundesrat  auf die Dauer gar nicht zu überspielen
       ist. Einfacher gesagt: Die Partei, die nach den Vorstellungen des
       Hauptvorschlages im  Bundestag die kompromißlose Oppositionsrolle
       spielen soll,  "mauert" dann  mit Gewißheit und Berechtigung über
       die Länder im Bundesrat.
       11) Das föderative Gefüge unseres Staates bringt (abermals anders
       als in  England) bei Einführung des Mehrheitswahlsystems ein kaum
       lösbares Problem  mit sich. Bisher besteht "Homogenität", weil im
       Bund und  in allen  Ländern im Prinzip nach dem Verhältniswahlsy-
       stem gewählt wird. Es geht nun gar nicht darum, ob die Länder bei
       einer Wahlrechtsänderung mitziehen müssen, was glatt zu verneinen
       ist. Es geht darum, daß dies einige "Hochburgen-Länder" gar nicht
       dürfen, wenn nicht entgegen dem Demokratiebegriff des Grundgeset-
       zes Einparteienparlamente (oder Quasi-Einparteienparlamente) ent-
       stehen sollen;  ohne die  zum Demokratiebegriff unabdingbar gehö-
       rende reale Chance eines Machtwechsels. Nun gibt es seit 100 Jah-
       ren eine  staatsrechtliche Faustregel des Wahlrechts: Ein Landes-
       wahlrecht ist  sicher einwandfrei, wenn es nur nachvollzieht, was
       der Bund  verfassungsgemäß  vorgemacht  hat.  Dieses  Sondervotum
       sieht sich  nicht in der Lage, bestimmten Bundesländern zu erklä-
       ren, daß gerade sie - entgegen dieser Faustregel - das Mehrheits-
       wahlrecht des Bundes nicht übernehmen dürfen.
       12) Das Sondervotum muß schließen mit einem Protest gegenüber ei-
       ner Wahlrechtsvergleichung mit Ländern als Vorbild, die nicht das
       deutsche Schicksal  einer geteilten  Nation zu  tragen haben. Für
       das Zustandekommen  einer Wiedervereinigung - und mögen gegenwär-
       tig die  Chancen noch so minimal sein - ist unter jeder denkbaren
       Konstellation gerade  das Wahlrecht  der "neuralgische Punkt". In
       einer geteilten  Nation ist  es Vorfeld, Vorleistung und Prämisse
       jeglicher möglichen späteren staatsrechtlichen Gemeinsamkeit. Das
       geltende Wahlrecht  der Bundesrepublik  muß eine ständige attrak-
       tive Offerte für "drüben" sein. Im Sinne einer wissenschaftlichen
       "Entscheidungshilfe" für  die politischen  Organe lautet hier die
       Fragestellung: Was hat auf die Dauer mehr Magnetismus - das wahl-
       rechtliche Repräsentationsprinzip  (eingeschlossen gewisse Koali-
       tionsschwierigkeiten)   oder    die   sogenannte   wahlrechtliche
       "Funktionalität" zwecks "stabiler" Regierungsverhältnisse?
       
       Tübingen, den 12. Dezember 1967
       gez. Prof. Dr. Günter Dürig
       
       _____
       1) im Original hervorgehoben
       

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