Quelle: Blätter 1979 Heft 09 (September)


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       Dokumente zum Zeitgeschehen
       
       "ZUR RECHTMÄSSIGKEIT DES VERFASSUNGSSCHUTZBERICHTS" -
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       GUTACHTEN IM AUFTRAG DER VEREINIGUNG DEMOKRATISCHER
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       JURISTEN (VDJ), VERFASST VON PROF. DR. NORMAN PAECH
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       1. Alljährlich gibt  der Bundesminister des Inneren einen Verfas-
       sungsschutzbericht heraus. Wie dem Vorwort zu entnehmen ist, geht
       es  darum:  "Entweder  alle  verfassungsfeindlichen  Bestrebungen
       schon im  Ansatz zu  verbieten;  oder  aber,  und  dies  ist  die
       Grundentscheidung unserer  Verfassung: Solche verfassungsfeindli-
       chen Betätigungen solange unverboten zu lassen, wie sie nicht den
       staatlichen Bestand  und die  freiheitliche Ordnung gefährden. Um
       die Überschreitung dieser Linie feststellen zu können, von der an
       verfassungsfeindliche Betätigungen  zu einer  ernsthaften  Gefahr
       für unsere  freiheitlich demokratische  Grundordnung werden,  der
       nicht mehr  mit politischen,  sondern nur  mehr mit  juristischen
       Mitteln begegnet  werden kann,  muß man  dieses Vorfeld notwendig
       beobachten." 1)
       ln seinem  Hauptteil  "linksextremistische  Bewegung"  wird  eine
       Vielzahl von  Organisationen aufgeführt, die mit den unterschied-
       lichsten Qualifizierungen  alle in  die  Zone  der  "Verfassungs-
       feindlichkeit" gerückt  werden. So  wie es nicht möglich ist, das
       Merkmal  der   Verfassungsfeindlichkeit  juristisch   präzise  zu
       fassen,  da  weder  im  Grundgesetz  noch  in  den  einschlägigen
       Gesetzen (bisher) vorhanden, so entbehren auch die Qualifizierun-
       gen im  Verfassungsschutzbericht überwiegend der juristischen wie
       auch der  politisch analytischen  Schärfe. Ob  es sich um "Hilfs-
       oder  Tarnorganisationen"   im  Bereich  der  DKP,  ob  um  "DKP-
       orientierte Vereinigungen", der "DKP nahestehende Vereinigungen",
       "von der DKP beeinflußte Gruppen", ob um "prokommunistische Grup-
       pen" oder "Volksfrontorganisationen" handelt, ob es sich um Orga-
       nisationen handelt,  die von der DKP "gefördert" werden, die "mit
       Kommunisten zusammenarbeiten"  oder in  denen Kommunisten "mitar-
       beiten", ob  sie als  "linksradikal",  "linksextremistisch",  als
       "kommunistisch unterwandert"  oder "in kommunistisches Fahrwasser
       geraten" bezeichnet  werden, die  Begriffe sind  wissenschaftlich
       weder  gegeneinander   genau  abgrenzbar,   noch  sollen  sie  es
       wahrscheinlich sein. Denn erst die beliebige Austauschbarkeit und
       Unschärfe ziehen  auch jene  Organisationen, die nicht mit diesen
       Qualifizierungen bedacht  sind, in  den  Verdachtsraum  der  Ver-
       fassungsfeindlichkeit, womit gleichzeitig die umfassende Observa-
       tion dieser  Organisation legitimiert  wird. Da hilft es auch gar
       nichts, daß  einige Organisationen  ansonsten als  "demokratisch"
       bezeichnet werden,  ihre Aufnahme in den Verfassungsschutzbericht
       soll der  Bevölkerung anzeigen, daß es sich hierbei um eine Orga-
       nisation handelt,  die die Verfassungsordnung gefährdet. Der Ver-
       fassungsschutz bestimmt  damit für  die Öffentlichkeit  ohne  ge-
       richtsmäßiges oder  demokratisch kontrollierbares  Verfahren, wer
       Freund und wer Feind der Verfassung ist.
       Die Frage  ist also,  ob dies  von den  Betroffenen als besondere
       Form der  politischen Auseinandersetzung  hinzunehmen ist oder ob
       hier nicht  vielmehr die Bundesregierung in unzulässiger Weise in
       geschützte Rechtspositionen eingreift.
       2. Möglich wäre nun durchaus der Standpunkt, daß der Verfassungs-
       schutzbericht bei allen Einseitigkeiten, Begriffsunschärfen, Ver-
       zerrungen, Diffamierungen  und Verdächtigungen  gar nicht  in die
       Rechte der  dort Genannten eingreifen kann. Als juristisches nul-
       lum ohne genaue Rechtsgrundlage sei er unverbindlich, im rechtli-
       chen Streit  vor den  Gerichten z.B. nicht verwertbar. Diese Mei-
       nung trifft  sich mit  der vom  Bundesminister des  Innern selbst
       vertretenen, die den Verfassungsschutzbericht lediglich als poli-
       tische Wertung  ohne rechtliche  Qualität verstanden wissen will.
       Erstmals nahm  der Bundesminister  des Innern auf Anforderung des
       Bayerischen Verwaltungsgericht  München in  dem Rechtsstreit zwi-
       schen der wegen Mitgliedschaft in der VDJ nicht als Richterin auf
       Probe eingestellten Charlotte Nieß und dem Freistaat Bayern Stel-
       lung: "Allgemein  ist zu  den im  Verfassungsschutzbericht und im
       Bereich des  Verfassungsschutzes verwendeten  Begriffen folgendes
       zu sagen:  Es handelt sich dabei nicht um Rechtsbegriffe, sondern
       um politisch  wertende Begriffe, die sich im Zuge der politischen
       Auseinandersetzung mit  dem Extremismus herausgebildet haben, die
       vom Bundesverfassungsgericht (Beschluß vom 29. Oktober 1975 - DÖV
       1975, 854  f.) als wesentliche Funktion der vom Bundesministerium
       des Inneren herausgegebenen Verfassungsschutzberichte als notwen-
       dig anerkannt  worden ist.  Dementsprechend eignet diesem Begriff
       nicht immer die terminologische Bestimmtheit, die von der Rechts-
       sprache erwartet  wird." 2) ... "Die Bewertung einer Organisation
       als Hilfsorganisation... stellt... keine rechtliche Qualifikation
       dar, sondern  wird lediglich  für den  Bereich  des  Verfassungs-
       schutzes getroffen.  Diese Bewertung wird zwar auch in den jewei-
       ligen Verfassungsschutzbericht  aufgenommen, es  handelt sich je-
       doch nicht  um eine  rechtliche Qualifikation,  sondern um  einen
       Vorgang der  geistespolitischen Auseinandersetzung." 3) Diese An-
       sicht hat  er in  den jüngsten Diskussionen um Radikalenerlaß und
       Berufsverbote wiederholt,  indem er  sich auf  das Recht  und die
       Pflicht der  Regierung beruft,  sich mit  den politischen Gegnern
       auseinanderzusetzen.
       Grundsätzlich hätte  also die  Regierung das "politische Mandat",
       zu bestimmen, welche Grenzen sie für "verfassungsfeindlich" hält;
       sie bliebe  auch im  politischen, nicht justiziablen Raum, so sie
       ihre Meinung dazu öffentlich in einem politischen Bericht äußert.
       Hier  müsse  die  Auseinandersetzung  politisch  geführt  werden.
       Rechtlich konkretisieren  würde sich  die Wertung im Verfassungs-
       schutzbericht erst  dann, wenn  die angebliche  Verfassungsfeind-
       lichkeit etwa  zur Grundlage  eines Berufsverbots gemacht oder in
       einem anderen  Verfahren zur Begründung von Rechtseinschränkungen
       herangezogen würde.  Hier verdichte sich gleichsam die politische
       Entscheidung zu  einem rechtserheblichen  Eingriff in die Rechts-
       sphäre der  Organisation und des einzelnen. Erst wenn die politi-
       sche Meinungsäußerung  zur Handlung  (Berufsverbot) geworden ist,
       sei sie  der juristischen  Subsumtion zugänglich.  Hier wäre dann
       auch der  juristisch exakte  Ort einer justizförmigen Überprüfung
       des Vorwurfs,  da erst  auf dieser zweiten Stufe die Rechtsfolgen
       aus der Bewertung in dem Verfassungsschutzbericht gezogen würden.
       3. Demgegenüber hat  Erich Küchenhoff  schon darauf  hingewiesen,
       daß sich  allein daraus,  daß man  die Einschätzungen des Verfas-
       sungsschutzes als  politische Meinungsäußerungen oder Werturteile
       klassifiziert, nicht herleiten ließe, "daß hiermit ein 'Freiraum'
       geschaffen werde,  in dem der Verfassungsschutz eine eigene Defi-
       nitionsmacht ohne Bindung an rechtliche Begriffe und damit recht-
       liche Maßstäbe beanspruchen könnte" 4).
       Das Bundesverfassungsgericht  hat in  seinem NPD-Beschluß vom 29.
       Oktober 1975 die rechtliche Zulässigkeit negativer Werturteile im
       Verfassungsschutzbericht anerkannt.  Die Bezeichnung "Feindin der
       Freiheit", "Gefahr  für die  freiheitlich demokratische Grundord-
       nung" legitimierte  es als  "Werturteile, die  der Bundesminister
       des Inneren in Erfüllung seiner verfassungsrechtlichen Pflichten,
       die freiheitlich  demokratische Grundordnung  zu schützen, und im
       Rahmen seiner  daraus schließenden Zuständigkeit für die Beobach-
       tung verfassungsfeindlicher  Gruppen  und  Aktivitäten  abgegeben
       hat. An  diese Werturteile sind keinerlei rechtliche Auswirkungen
       geknüpft. Soweit  daraus für eine Partei faktische Nachteile ent-
       stehen, ist sie dagegen nicht durch Art. 21 GG geschützt." 5)
       Richtig an  dem Urteil  ist, daß  es auch der Bundesregierung und
       einem Bundesminister  nicht verwehrt  sein kann, die Auseinander-
       setzung mit einer von ihnen als verfassungswidrig angesehenen Or-
       ganisation (hier der NPD) mit "politischen und nicht mit juristi-
       schen Mitteln  zu führen.  " Zweifelhaft  ist allerdings,  wo die
       Grenze zwischen politisch und juristisch ist. Das Gericht hat die
       Qualifizierung der  NPD als  "rechtsradikal", "rechtsextrem", als
       "Feindin der Freiheit" und "Gefahr für freiheitlich demokratische
       Grundordnung" als politisches Werturteil angesehen ebenso wie die
       Kategorisierung (vgl.  Art. 21  Abs. 2  GG),  daß  die  NPD  eine
       "Partei mit  verfassungsfeindlicher Zielsetzung  und  Betätigung"
       sei. Selbst  wenn die  VDJ diesem  Urteil inhaltlich im Falle der
       NPD zustimmt,  kann man diese "Werturteilsbefugnis" im Rahmen des
       Verfassungsschutzberichtes nicht  bedenkenlos verallgemeinern. So
       hat denn auch das Bundesverfassungsgericht im gleichen Urteil ge-
       sagt, daß  solche negative  Qualifizierung nicht "auf sachfremden
       Erwägungen" beruhen  und "Wettbewerbschancen  willkürlich  beein-
       trächtigen" dürfe,  daß sie  "bei verständiger  Würdigung der das
       Grundgesetz  beherrschenden   Gedanken  nicht  mehr  verständlich
       wäre." (a.a.O.)
       Doch was  ist in der Rechtsprechung eine "verständige Würdigung"?
       So hat Jürgen Seifert gefolgert: "Über die vom Bundesverfassungs-
       gericht genannten Schranken hinaus wird man unterscheiden müssen,
       ob eine  politische Einordnung in der politischen Auseinanderset-
       zung im  Parlament oder  außerhalb davon  von einem  Mitglied der
       Bundesregierung gemacht wird oder ob eine Einordnung in einem Be-
       richt einer  Bundesbehörde erfolgt,  der das  Ergebnis systemati-
       scher Nachforschungen  zusammenfassen soll und von anderen staat-
       lichen Instanzen nicht als Teil einer 'Auseinandersetzung mit po-
       litischen Mitteln',  sondern als  fachlich qualifizierter Bericht
       der   eigenen    Arbeit   zugrundegelegt    wird.   Der   Bericht
       'Verfassungsschutz' kann  damit zumindest indirekt rechtliche Be-
       deutung erlangen.  An einen  solchen Bericht sind daher besondere
       Anforderungen zu stellen" 6).
       Auch Erich  Küchenhoff hat  im Anschluß  an die  Entscheidung des
       Bundesverfassungsgerichts die  Konsequenz gezogen:  "Gerade diese
       Klarheit und  Bestimmtheit der  Begriffsbildung ist  aber ein we-
       sentliches rechtsstaatliches  Erfordernis, dem  auch die  Verfas-
       sungsschutzberichte gerecht werden müssen. Diese Veröffentlichun-
       gen stellen  Eingriffe in  die staatsbürgerliche  Freiheitssphäre
       dar, die  nur tragbar  sind, wenn  die Voraussetzungen dieser Be-
       griffe, also  die Klassifizierung von Organisationen und Parteien
       als verfassungsfeindlich  oder sonst  verfassungsschutzerheblich,
       präzise gefaßt und rechtlich überprüfbar sind." 7)
       4. Entscheidend für  die Frage,  in welcher Weise die Bewertungen
       des Verfassungsschutzberichts  für die betroffenen Organisationen
       und Personen  unmittelbar rechtliche  Bedeutung erlangen sind die
       Wirkungen, die diese mit der Veröffentlichung erlangen.
       4.1 Jede Erwähnung  im Verfassungsschutzbericht  indiziert  schon
       zumindest die graue Vorzone der Verfassungswidrigkeit, die Erwäh-
       nung impliziert bereits: Die Organisation ist auf dem Wege in die
       Verfassungswidrigkeit. Richtig  sagt in  diesem Zusammenhang  das
       OVG-Berlin: "Andererseits  führt die Weitergabe personenbezogener
       Informationen zum Zwecke ihrer Verwertung regelmäßig zu einer Be-
       lastung der  betroffenen Person. Die Belastung wiegt um so schwe-
       rer, als  derartige Meldungen  wegen der  Autorität und amtlichen
       Funktion ihres  Absenders und der diesem zugeschriebenen besonde-
       ren Sachkunde  ein Kurswert beigemessen zu werden pflegt, der dem
       inneren Gewicht  des Vorganges  nicht immer  entspricht... Selbst
       wenn der Empfänger den Inhalt der Meldung für nicht so gravierend
       hält, daß  ihm Konsequenzen  dringend erforderlich scheinen, wird
       er leicht  geneigt sein,  aus der  Meldung direkte oder indirekte
       Folgerungen zu  ziehen, um  nicht selbst in den Verdacht einer zu
       laxen Verfassungstreue  oder gar  eines 'Sympathisanten' zu gera-
       ten... Die  überwiegende Mehrzahl  einschlägiger Fälle  dürfte so
       gestaltet sein, daß es zu einer abweichenden Wertung der zur Ent-
       scheidung berufenen Stelle überhaupt nicht kommt, weil Erfahrung,
       Übersicht und  Hilfsmittel fehlen, um Verfassungsfeinde zuverläs-
       siger als  der Verfassungsschutz zu erkennen... Aus diesem fakti-
       schen Übergewicht  wird deutlich, daß die Freiheitsverbürgung der
       Verfassung einer  Weitergabe gesammelter Nachrichten nach 'außen'
       erheblich  engere   Grenzen  setzt   als  ihrer  Auswertung  nach
       'innen'." 8)
       Dahinter steht die richtige Meinung, daß politische Etikettierun-
       gen und  Qualifizierungen durch  eine solche Stelle eine Qualität
       annehmen, die rechtserheblich ist.
       4.2 Es gibt  eine Fülle  von  Verwaltungsentscheidungen  und  Ge-
       richtsurteilen, in  denen z.T.  entweder allein auf der Grundlage
       des Verfassungsschutzberichtes (vgl. den Bescheid des Bayerischen
       Staatsministeriums der  Justiz gegenüber  Charlotte Nieß  vom 17.
       September 1975  Gz. III-335/75;  Urteil des  Bayerischen  Verwal-
       tungsgerichtshofs vom  25. November 1977 Nr. 223 III 77) oder un-
       ter maßgeblicher  Verwendung des Verfassungsschutzberichts recht-
       liche Entscheidungen  (Berufsverbote) ausgesprochen  worden sind.
       Der Bericht erlangt dabei eine ihm an sich rechtlich nicht zukom-
       mende,  faktisch   aber   unübersehbare   "Bindungswirkung"   als
       "Beweisersatz" für  die Behörde  und das  Gericht. Selbst  in der
       Privatwirtschaft und  in den  Kirchen spielt  bereits der Verfas-
       sungsschutzbericht eine  entscheidende Rolle, insofern er als Be-
       weis verfassungsfeindlicher  Tätigkeiten zu  Anhörungen, Verzöge-
       rungen oder  auch Nichteinstellungen  führt. Der Plan, der in der
       Landesregierung von  Nordrhein-Westfalen derzeit  diskutiert wird
       *) -  der bereits  in den  CDU-regierten Ländern Praxis ist - die
       Regelanfragen beim  Amt für Verfassungsschutz durch eine Regelan-
       frage beim  Bewerber zu ersetzen, stützt sich auf einen halbjähr-
       lich aktualisierten  Verfassungsschutzbericht. Mit  seiner  Hilfe
       soll die  Spreu vom  Weizen der Bewerber getrennt werden. Bekennt
       sich der Bewerber zu einer der dort aufgelisteten Organisationen,
       wird er  abgelehnt, macht  er keine Angabe, wird eine Überprüfung
       beim Verfassungsschutz eingeleitet, und macht er falsche Angaben,
       liegt darin  ein Grund  für seine  spätere Entlassung.  An diesem
       Beispiel zeigt  sich sehr  deutlich, in welcher Weise bereits die
       Aufführung  im   Verfassungsschutzbericht  die   Qualität   einer
       rechtserheblichen Feststellung  annimmt, der  gegenüber die  Ent-
       scheidung der  Einstellungsbehörde lediglich  unselbständige Sub-
       sumtion, rein  formaler Akt ist. Es kann gegenüber Bürokratie und
       Justiz nicht  genug betont  werden, daß  dem Verfassungsschutzbe-
       richt rechtlich  die Bindungs-  und Beweisersatzwirkung gar nicht
       zukommt, die er faktisch jedoch entfaltet. Wie schon erwähnt, ist
       es dabei  gleichgültig, mit welcher Qualifizierung eine Organisa-
       tion eingeordnet  wird. Aus  der politischen Funktion des Verfas-
       sungsschutzes, verfassungswidrige  Aktivitäten aufzuspüren und zu
       beobachten, die  zu einem Verbot der Partei oder Organisation ge-
       mäß Art. 9 Abs. 3 und 2 Abs. 2 GG führen, wird jede Organisation,
       die Erwähnung  findet, in den dringenden Verdacht verfassungswid-
       riger Aktivitäten  gesetzt. Die Feststellung kommt faktisch einer
       Verurteilung gleich,  die in einem Verwaltungs- oder Gerichtsver-
       fahren nur noch formalisiert und umgesetzt wird.
       4.3 Es ist  eine gefährliche  Selbsttäuschung,  den  Verfassungs-
       schutzbericht unter die allgemeine politische Meinungsfreiheit zu
       subsumieren, gleichsam  als einen unter vielen Diskussionsbeiträ-
       gen, während  man genau den gezielten Charakter des Berichtes er-
       kennt, für  andere Staatsstellen  eine politische  Entscheidungs-
       hilfe zu  sein mit  hoher  juristischer  Legitimation  und  damit
       Quasi-Verbindlichkeit.  Hier   wirkt  die   rechtswidrige  Praxis
       (Berufsverbote usw.)  auf die  Verrufserklärung durch den Verfas-
       sungsschutz zurück.  Die Qualifizierungen des Verfassungsschutzes
       verlassen den  Raum politischer  Auseinandersetzung  und  greifen
       voll in  den Raum juristisch relevanter "Behandlung" einer Person
       oder Organisation  ein, selbst wenn er mit juristischen Unbegrif-
       fen wie  "verfassungsfeindlich" oder "kommunistisch unterwandert"
       operiert.
       In den  Begriffen des  Verwaltungsrechts handelt  es sich also um
       Verwaltungshandeln mit  Eingriffscharakter, das in jedem Fall ei-
       ner gesetzlichen Grundlage bedarf.
       5. Da die  Rechtmäßigkeit des Verfassungsschutzes (Art. 87 Abs. 1
       Satz 2 GG) und damit auch die Rechtmäßigkeit eines an die Öffent-
       lichkeit gegebenen  Tätigkeitsberichts nicht bestritten wird, ist
       es zunächst selbstverständlich, daß der Tätigkeitsbericht in Aus-
       sage und Inhalt an die Grenzen der rechtlichen Handlungskompetenz
       des Verfassungsschutzes gebunden ist. Da diese Handlungskompetenz
       gesetzlich darauf  begrenzt ist  "Auskünfte, Nachrichten und son-
       stige Unterlagen  über Bestrebungen,  die gegen  die freiheitlich
       demokratische Grundordnung  gerichtet sind, zu sammeln und auszu-
       werten" (§ 3 Abs. 1 Gesetz über die Zusammenarbeit des Bundes und
       der Länder  in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes, GVs), ist
       damit auch die Aussagekompetenz des Verfassungsschutzberichts um-
       schrieben. Gerade  in der  Vergangenheit konnte  immer wieder  am
       Verfassungsschutzbericht die  Aufgabenüberschreitung des  Verfas-
       sungsschutzes nachgewiesen werden 9), ohne daß das allerdings zur
       Tätigkeitsbeschränkung  des  Verfassungsschutzes  geführt  hätte,
       sondern umgekehrt zur nachträglichen Legalisierung der Kompetenz-
       überschreitung.
       5.1 Richtig ist,  daß die  "Sammel- und Auswertungsbefugnis" sich
       nicht nur  auf rechtswidrige  Aktivitäten und verbotene Organisa-
       tionen beziehen  kann.  Analog  polizeilicher  und  staatsanwalt-
       schaftlicher Ermittlungstätigkeit  muß auch der Verfassungsschutz
       Informationen über  solche Aktivitäten  "sammeln und  auswerten",
       die den  dringenden Verdacht begründen, daß es sich um Bestrebun-
       gen handelt,  "die gegen die freiheitlich demokratische Grundord-
       nung gerichtet sind". In diesem Rahmen hat der Bundesminister des
       Innern grundsätzlich die Befugnis, zu bestimmen, welche Tätigkei-
       ten er  für verfassungswidrig  hält  und  deswegen  "verfassungs-
       schützend" überwachen will. Hier hat der Begriff der Verfassungs-
       feindlichkeit nur  insoweit einen  beschränkten Sinn,  als er die
       Vorstufe der  Verfassungswidrigkeit bezeichnet. Als selbständiger
       juristischer Begriff  hat er keinen Platz, da er, im Gesetz nicht
       vorkommend, ein juristischer Unbegriff ist und ähnlich wie in der
       Berufsverbotrechtsprechung  der  politisch-juristisch  verschwom-
       menen Stigmatisierung  dient. Demgegenüber  ist der  Begriff  der
       Verfassungswidrigkeit so  weitgehend präzisierbar, daß an ihm die
       Tätigkeit des  Verfassungsschutzes gerichtlich  nachprüfbar  ist.
       Darf sich  die Tätigkeit  des Verfassungsschutzes  also  nur  auf
       solche Bestrebungen  beziehen, "die  gegen die freiheitlich demo-
       kratische Grundordnung, den Bestand und die Sicherheit des Bundes
       oder eines  Landes gerichtet  sind, die der Verfassungsschutz für
       verfassungswidrig hält"  10), so  können  sich  Einschätzung  und
       Sammeltätigkeit  nicht   in  einem   nicht  justiziablen   Regie-
       rungsarkanum  bewegen,  sondern  müssen  gerichtlich  nachprüfbar
       sein. Anderenfalls  wäre die Tür zu einer willkürlichen Rundumbe-
       spitzelung geöffnet  (vgl. etwa  die Bespitzelung von Schülern in
       Baden-Württemberg und Bayern).
       5.2 Die Veröffentlichung im Verfassungsschutzbericht ist eine be-
       sondere Form der Verwertung von Erkenntnissen. Hier ist zu unter-
       scheiden zwischen  interner und externer Verwertung. Der internen
       Verwertung -  also innerhalb  der Ämter  für Verfassungsschutz  -
       wird man  keine bestimmten  Restriktionen anlegen  können,  außer
       wenn sich  nach längerer Beobachtungszeit die "Harmlosigkeit" des
       Objektes erwiesen hat.
       Wichtig wird  die Bestimmung  der externen Grenzen, also die Wei-
       tergabe an  Dritte oder die allgemeine Veröffentlichung. Das Ver-
       waltungsgericht Bremen  hat die  Öffentlichkeit "eine  andere als
       staatliche Stelle" im Sinne des § 6 Bremischen Verfassungsschutz-
       gesetzes genannt und die "Weitergabe von Erkenntnissen an die Öf-
       fentlichkeit" nur als zulässig erachtet, "soweit dies zum Schutze
       der freiheitlich  demokratischen Grundordnung  erforderlich ist",
       was das Gericht in dem vorliegenden Fall bekanntlich verneint hat
       11).
       5.3 Aber auch wenn man die Erforderlichkeit als Abgrenzungskrite-
       rium nicht  akzeptiert oder ein allgemeineres Informationsbedürf-
       nis der  Öffentlichkeit annimmt, bleibt festzustellen, daß es bei
       den Verfassungsschutzberichten  gar nicht  mehr um  einen  Tätig-
       keitsbericht geht,  sondern um die regierungsamtliche Qualifizie-
       rung von  Personen und  Organisationen in der Öffentlichkeit, die
       in der  "Grauzone zwischen  Verdacht und  Nachrede"  (Küchenhoff)
       sich bewegt. Diese Form der "Aus- und Verwertung ist aber in kei-
       nem Fall durch Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit § 3 GVs
       gedeckt. Tätigkeitsbericht  im Rahmen  des  Öffentlichkeitsgebots
       erstreckt sich nur auf Fakten und sorgfältig begründete Einschät-
       zung.
       Ähnlich wie  das staatsanwaltschaftliche  Ermittlungsverfahren zu
       einer Anklageschrift und dem Antrag zur Eröffnung eines Strafpro-
       zesses führen soll, hat die Tätigkeit des Verfassungsschutzes den
       Zweck, Material  zu sammeln, welches zu einem Verbotsantrag gegen
       die betreffende  Organisation und zur Verwirkungserklärung führen
       soll (Art.  9 Abs. 2, 21 Abs. 2, 18 GG). Reicht das Material dazu
       nicht, dann  gibt es  auch keine rechtliche Ermächtigung, es all-
       jährlich wieder  mit kleinen Veränderungen zu veröffentlichen, um
       die tatsächlichen Wirkungen der Stigmatisierung, wie sie ein Ver-
       bot zur Folge hätte, auch ohne Verbot zu erreichen.
       6. Der Verfassungsschutzbericht  ist aber  nicht nur  ein  klarer
       Fall der  Aufgabenüberschreitung und Überschreitung der gesetzli-
       chen Ermächtigung  nach § 87 Abs. 1 Satz 2 GG in Verbindung mit §
       3 GVs  und Art.  9 Abs.  2, 18 und 21 Abs. 2 GG, sondern auch der
       materiellen Rechtsverletzung.
       Für den  Fall der  Weitergabe von Erkenntnissen zwischen Behörden
       zweier Bundesländer hat dies das OVG Berlin in seiner bereits zi-
       tierten  Entscheidung  vom  18.  April  1978  festgestellt:  "Die
       weitreichenden Befugnisse des Verfassungsschutzamtes in der Phase
       des 'Sammelns'  sind im  Stadium der Auswertung auf die Übermitt-
       lung von  Tatsachen verengt,  die den  Schluß einer  verfassungs-
       feindlichen, die  demokratische Freiheit zielstrebig untergraben-
       den Hetze  oder eines  tätlichen Angriffs zuverlässig tragen. Die
       Mitgliedschaft in einer nicht verbotenen Partei, die Teilnahme an
       einer erlaubten Demonstration, die Unterzeichnung einer nach Form
       und Inhalt  nicht zu  beanstandenen Resolution  oder Petition und
       andere von  der Verfassung und vom geltenden Recht gewährleistete
       politische Willensbekundungen  oder Betätigungen  reichen hierfür
       nicht aus.  Für die  Weiterleitung derartiger Informationen fehlt
       dem Beklagten  nicht nur  der formelle  Gesetzesauftrag,  sondern
       auch die  materielle Berechtigung.  Art. 3  Abs. 3  GG verbietet,
       Personen oder  Personengruppen aus  Gründen ihrer politischen An-
       schauungen zu benachteiligen oder zu bevorzugen... Die Verfassung
       duldet nicht,  politische 'Außenseiter' ins gesellschaftliche Ab-
       seits zu  drängen und  'hinter einem  Stacheldraht des  Verdachts
       verschwinden' zu lassen... Erkenntnisse über die Parteizugehörig-
       keit einer  Person und/oder  deren Teilnahme  am politischen Wil-
       lensbildungsprozeß können  nur dann  eine  Weitergabe  an  Dritte
       rechtfertigen, wenn  durch das  Hinzutreten weiterer Umstände der
       Verdacht  verfassungsfeindlicher   Bestrebungen   begründet   er-
       scheint." 12)
       Ob man  den Freiheitsbegriff und das Toleranzprinzip des Grundge-
       setzes   oder    wie   das    Verwaltungsgericht    Bremen    die
       "Erforderlichkeit zum  Schutze  der  freiheitlich  demokratischen
       Grundordnung" oder  das Persönlichkeitsrecht  (Art, 2  Abs. 1, 19
       Abs. 3 GG) als Rechtsmaßstab heranzieht, ist letztlich nicht ent-
       scheidend. Fest steht die Freiheitsverbürgung der Verfassung, die
       jede Organisation  und Person  vor willkürlichen Werturteilen und
       diffamierenden Eingriffen  in die  bürgerlichen  und  politischen
       Freiheitssphäre schützen  will. Dem Verfassungsschutz muß es ver-
       wehrt werden,  sich mit absichtlich diffusen, schwer präzisierba-
       ren, schwammigen  aber eindeutig diffamierenden Urteilen in einen
       angeblich rechtsfreien Raum zurückzuziehen, um von dort um so un-
       gestörter Existenznot,  Leid und  politische Einschüchterung über
       viele Bürger  zu bringen.  Wir sollten diese Epoche eines vorkon-
       stitutionellen Herrschaftsarkanums überwunden haben.
       7. Als Ergebnis  ist festzuhalten: Aufgrund der gesetzlichen Auf-
       gabe des  Verfassungsschutzes, nur  "Bestrebungen, die  gegen die
       freiheitlich demokratische  Grundordnung, den Bestand und die Si-
       cherheit des  Bundes oder  eines Landes gerichtet sind" zu obser-
       vieren, folgt,  daß die  Erwähnung einer  Organisation oder einer
       Person im  Verfassungsschutzbericht nur dann rechtmäßig ist, wenn
       die Regierung die Aktivität für eindeutig verfassungswidrig hält,
       so daß  ein Verbotsantrag  nach Art.  9 Abs. 2, 21 Abs. 2 GG oder
       ein Antrag  auf Verwirkung von Grundrechten nach Art. 18 GG ange-
       bracht ist.
       Allgemeine politische  Wertungen, die im Einzelfall sogar zutref-
       fend sein  mögen, vermitteln - im Verfassungsschutzbericht ausge-
       sprochen - die juristische Wertung: verfassungswidrig. Obwohl der
       Verfassungsschutzbericht rechtlich  weder über Bindungs- noch Be-
       weisersatzwirkung verfügt,  hat er  jedenfalls praktisch  für Ge-
       richte wie  für Verwaltungsbehörden  und die Privatwirtschaft die
       Qualität einer  offiziellen, rechtlich verbindlichen Feststellung
       des Charakters einer Organisation erlangt. Der Verfassungsschutz-
       bericht geht  in der  Absicht wie  in der faktischen Wirkung weit
       über die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage als Tätigkeitsbericht
       hinaus. Er  greift mit seinen Qualifizierungen in das Persönlich-
       keitsrecht der Organisation und Personen ein und widerspricht dem
       Freiheits- und  Toleranzprinzip der  Verfassung. Zur  politischen
       Auseinandersetzung mit  solchen Organisationen  hat die Regierung
       einen genügend  breiten Öffentlichkeitsraum,  den sie  wahrnehmen
       kann.
       
       _____
       1) Betrifft: Verfassungsschutz 1976, Bonn 1977, S. 3.
       2) Schreiben v.  8.10.1976, zit.  nach Erich Küchenhoff, Grauzone
       zwischen  Verdacht   und  Nachrede.  "Frankfurter  Rundschau"  v.
       4.8.1977, S. 14.
       3) Protokoll der  gerichtlichen Vernehmung, zit. nach Küchenhoff,
       a.a.O.
       4) Küchenhoff, a.a.O.
       5) BVerfGE 40/287 f.
       6) Jürgen Seifert,  Rechtsstaatswidrige Verrufserklärungen  durch
       den Verfassungsschutz,  gutachterliche Stellungnahme zur Argumen-
       tationslogik des Verfassungsschutzes in: "antimilitarismus infor-
       mationsheft", 3/1976, S. 61 f.
       7) Küchenhoff, a.a.O.
       8) Oberverwaltungsgericht Berlin  v. 18.4.1978, "Neue Juristische
       Wochenschrift". (NJW) 78/1644, 1645, nicht rechtskräftig.
       *) Inzwischen sind diese Pläne fallengelassen worden - d. Red.
       9) Jürgen Seifert,  wer bestimmt den Verfassungsfeind? in: Dieter
       Bruckner, Dieter  Damm; Jürgen Seifert, 1984 schon heute oder wer
       hat Angst  vorm Verfassungsschutz,  Frankfurt/M. 1976,  S. 93 f.;
       Günther/Hölter/Kutscha u.a.:  Geschichte, politische Funktion und
       Arbeitsweise des  Verfassungsschutzes, in:  "Blätter" 9/1977,  S.
       1094-1115.
       10) Zur Präzisierung  hat z.B. das Bundesverfassungsgericht schon
       in einer  frühen Entscheidung  ausgeführt:  "Eine  Partei  ist...
       nicht schon  dann verfassungswidrig,  wenn sie  die(se)  obersten
       Prinzipien einer  freiheitlich demokratischen  Grundordnung nicht
       anerkennt, sie  ablehnt, ihnen andere entgegensetzt. Es muß viel-
       mehr eine  aktiv kämpferische,  aggressive Haltung  gegenüber der
       bestehenden Ordnung hinzukommen, sie muß planvoll das Funktionie-
       ren dieser  Ordnung beeinträchtigen,  im weiteren  Verlauf dieser
       Ordnung selbst beseitigen wollen..." (E 5, 85, 141).
       11) Verwaltungsgericht Bremen, NJW, 78/1650 ff.
       12) Oberverwaltungsgericht Berlin a.a.O., S. 646
       

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